המכללה האקדמית נתניה
בית הספר לנדל"ן
הליכים דמוקרטים בהליכי שינוי תוכניות מתאר.
מקרה בוחן המגדל הסולארי באשלים
מוגש לפרופ'
תודות
מחקר זה נכתב בהנחייתו של פרופ' אהרון נמדר . ברצוני להודות לו על האמון שנתן בי ועל תרומתו הגדולה לקביעת מטרות המחקר וניסוחו. בנוסף, על עידוד עריכת המחקר, הענקת עצות חכמות שסייעו רבות בתהליכי הכתיבה והעריכה.
כמוכן, על העזרה שהושיט בחיפוש הספרות המחקרית הנכונה והעדכנית ובמציאתה.
תודה גם ל….. שהואילו לתרום מזמנם ומניסיונם המחקרי.
תוכן
הצורך בהקמת תחנות כוח לייצור חשמל סולארי: 7
החלטת ממשלה להקמת תחנות כוח סולאריות באשלים. 7
השימוש במנגנון התכנון לפי סעיף 50. 8
ביקורת שיפוטית על הליכים פרלמנטרים. 9
המועצה הארצית לתכנון ובניה. 12
השימוש במנגנון התכנות של המועצה הארצית לתכנון ובניה. 13
ייצוג מידע (representation) 14
ייצוג מידע מולטי מודאלי (משולב) 15
תקציר
להקמת המגדל הסולארי המתנשא לגובה של 240 מ' כחלק מתחנת הכוח הסולרית נדרשו אישורים מקדימים: אישור תוכנית מתאר מתאימה וקבלת היתר בניה. לצורך כך אישרה הממשלה את תוכנית מתאר ארצית מספר 10 ב'. בתאריך ……וזאת לאחר שהמועצה הארצית דנה והמליצה לממשלה לאשר את תוכנית המתאר. במחקרי במסגרת הסמינריון לתואר השני חקרתי כיצד יתכן "שיום בהיר של שמש, אין כבר עננים"(דני סנדרסון) אבל יש ויש מגדל סולארי המסנוור את תושבי האיזור ללא היכר הפוגע באיכות חייהם, בהיקף מחקר סמינריוני זה אין את האפשרות לחקור את כל הסוגיות הקשות העולות ממקרה בוחן זה ולכן מאמר זה בחן את הסבירות של החלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה בעיניין שלא לשתף את הציבור כמתבקש וכנדרש בשינוי תוכניות מתאר .
בתחילת המחקר עולה שההחלטה להקמת תחנות הכוח הינה מכוח החלטת ממשלה מספר 3338 משנת…… אשר הקימה מנהלת להקמת תחנות הכוח האשלים. בהמשך חיפשנו את תוכנית המתאר המקומית אשר מכוחה ניתן היתר הבניה לתחנת הכוח שהמגדל הינו חלק מרכזי בה , אך להפתעתנו טעינו לחשוב כי הדברים התנהלו על פי ההיגיון המקובל בעניינים אלו אך ההיגיון של העושקים במלאכה הוביל אותם לתכנן את תחנת הכוח תחת תוכנית מתאר ארצית שבה הציבור המקומי אינו מיוצג כמוכן נראה שהעוסקים במלאכה סברו שסעיף 50 לחוק התכנון והבניה פוטר אותם מלשתף את הציבור הייתכן פורמלית . במחקרי זה אציג טיעונים שהמועצה טעתה בפירושה את החוק והיה מחובתה לשתף את הציבור ולהתחשב בדעתו אם לאור עיקרון השקיות , זכות הטיעון , זכויות יסוד שהציבור נפגע וכו'
במחקר ההמשך יש לחקור את חוקיותו של סעיף 50 לחוק התכנון והבניה האם במצב הדברים היום האם ניתן לפגוע בזכויות אדם בסיסיות של שקיפות וזכות הטיעון וכו', כמוכן, יש לחקור את התנהלות המועצה כך שתסביר או לא כיצד יום אחד קם מגדל סולארי המסנוור מאות אלפי בני אדם. וכן לחקור האם הועדה המקומית עושה המוטל עליה בטרם מנפיקה לתחנת הכוח היתר בניה. כמוכן, בדיקת רישוי העסק אם מתחייב למרות בעיית הסינוור וכן מה ידעו התושבים בכל שלב מה עשתה הועדה המקומית והמחוזית בשלב אישרור התוכנית האם עתרו מינהלתית מה יכולים הנפגעים לעשות היום .
- בדיקה אם נפל פגם באישרור התבע
- בדיקת ההיתר
- בדיקת רישיון העסק
- תביעה ייצוגית בגיןהסינוור, החום,בריאותית
מבוא
בסמוך ליישוב אשלים המצוי בגדרי שטח מועצת רמת הנגב הוקם מגדל שמש המתנשא לגובה של 240 מטרים כחלק מתחנת הכוח הסולארית והמסנוור למרחקים. תחנה הכוח הוקמה על בסיס מכרז שפרסמה המדינה, והיא כוללת כ 50,000 מראות בעלות שטח פנים של של- 20 מטרים רבועים כל אחת . עלות הקמת התחנה עומדת על כ-2.8 מיליארד שקל, והיא מייצרת 100 מגה-וואט חשמל בממוצע מידי יום.
לאחר הקמת והפעלת תחנת הכוח התברר לעוברי אורך ולתושבי האיזור שמגדל תחנת הכוח מסנוור למרחקים "צורב בעניים " כטענת אחד מתושבי האיזור : "הבנו שזה ישפיע על האזור בצורה מסוימת אבל לא ידענו בדיוק איך."
במחקרנו זה נבחן את ההיבטים הנדרשים במדינה דמוקרטית וזאת על מנת לא להגיע למצבים קשים אלו שבהם מתוכנן ונבנה מבנה עצום מימדים הפוגע מידי יום באיכות חיי התושבים וכנראה גם מעבר נבחן את תפקוד ועדות התכנון אשר היו מעורבות בתהליך אישרור הקמת תחנת הכוח לאור טענת התושבים אשר טוענים שלא ידעו כיצד הקמת התחנה בכלל והקמת המגדל בפרט תשפיע על חייהם .
מחקר זה מבקש לבחון ולהעריך את מידת הצלחתו של ההליך התכנוני ואם הופעלו עקרונות דמוקרטים המתבקשים בהליך תכנוני שכזה עקרונות של שיתוף ציבור זכות הטיעון . מטרתו של מחקר זה היא לסרטט עקרונות מנחים לדגם של שיתוף מוצלח, שיכול לקדם את שילוב ה עקרונות דמוקרטיים בתהליך התכנון וכך לשפר את איכות תהליכי קבלת ההחלטות וקביעת המדיניות. הניסיון המעשי בעניין שיתוף הציבור מורכב ודינמי במיוחד, וקשה לצייר תמונה מייצגת לפרקטיקה הנוהגת.
חיבור זה מוגש במסגרת סמינריון תואר שני בנדל"ן ויבחן את סבירות החלטת המועצה הארצית לא לקיים הליך לשיתוף הציבור בהליך תכנוני זה וכן ההיבטים לחוקיותו או אי חוקיותו של סעיף 50 לחוק התכנון והבניה שמכוחו בסמכות המועצה בארצית לתכנון ובניה להחליט אם לשתף את הציבור בהליך התכנוני של תוכניות מתאר ארציות ואם לאו .
במסגרת מחקר המשך יש צורך לבחון את התנהלות המועצה הארצית במקרה הבוחן שלפנינו כמוכן את היתנהלות ממשלה טרם אישור תוכנית מתאר ….. שמכוחה נבנה המגדל הסולארי
כמוכן יש לבחון באופן כללי את עיקרון שיתוף הציבור ע"י לציבור ע"י מוסדות התכנון .
הצורך בהקמת תחנות כוח לייצור חשמל סולארי:
העידן הנוכחי מאופיין בצורך המוחלט בייצור אנרגיה ואספקת חשמל להנעת כמעט כל תהליך של האנושות בת זמננו, לצורך כך מסופקים מיליוני טונות פחם או חביות נפט ואו גז כדלקים לצורך שריפתם בתחנות הכוח השונות אם בחדרה אשקלון ובמקומות נוספים ,תחנות כוח אלו לצורך ייצור החשמל שורפות דלקים מאובנים אלו ואחד מתוצרי הלואי העיקריים לתהליך זה הינו גז פחמן דו חמצני. עקב השימוש המוגבר בחשמל בעידן הזה נוצרים ריכוזים גבוהים של הפחמן הדו חמצני היוצרים שכבה הדומה לחממה סביב כדור הארץ וכך מונעת מחלק מקרני השמש לחזור לחלל החיצון לאחר נגיעתם בפני כדור הארץ, .וכך מתחמם כדור הארץ ונוצר שינוי האקלים דבר אשר כבר דורנו מרגיש הלכה למעשה, ומומחים סבורים באם תמשיך מגמה זאת של שינוי האקלים הדבר יהיה הרסני לדורות הבאים .
לאור נתונים קשים אלו החלו מדינות העולם לקדם מדיניות בין לאומית לצורך הפחתת הפקת האנרגיה מדלקים מאובנים . כך שבשנת 1999 נחתמה אמנת קיוטו. אמנת קיוטו הינה האמנה הבין לאומית לנושא התחממות כדור הארץ והינה תוספת המאשררת חלקים מיתוך אמנת היסוד של האומות המאוחדות לשינוי האקלים (UNFCCC).המדינות החתומות על האמנה התחייבו להפחית בעיקר את פליטת גזי הפחמן הדו חמצני. האמנה נחתמה בשנת 1999 בהשתתפות 161 מדינות .אמנה זאת הינה הסכם משפטי המחייב מדינות מתועשות להפחית את פליטת גזי החממה ב 5.2% ביחס למצב הדברים שנמדדו בשנת 1990.
ממשלת ישראל אישרה את אמנת האקלים בשנת 1996 וחתמה על האמנת קיוטו בשנת 1998. בפברואר 2004 אושררה האמנה על ידי ממשלת ישראל.
החלטת ממשלה להקמת תחנות כוח סולאריות באשלים
בהמשך לאישרור אמנת קיוטו ע"י הממשלה קיבלה בתאריך 27.03.2008 החלטה מס' 3338[1] תוקף החלטה שאישרה את החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה של הקבינט חברתי כלכלי מיום 09.03.2008 בדבר הצורך לפעול להקמת תחנות כוח סולאריות, בטכנולוגיות תרמית ופוטו-וולטאית, במתחם אשלים, שהיקפן הכולל יעמוד על כ 250- מגוואט מותקן,
המועצה הארצית לתכנון ובניה
בסמכות המועצה הארצית להורות על עריכת תכנית מתאר בין היתר לתחנות כוח[2] וכמוכן להקמת מפעלים למטרות ציבוריות בעלי חשיבות ציבורית [3]בשונה מועדות תכנון מחוזיות ומקומיות בעניין שיתוף הציבור המועצה הארצית אינה מחוייבת בו על פי החוק וכי החוק מאפשר לה שתפרסם את נושא התכנית בדרך שתראה לה [4] ולאחר עריכתה מחוייבת למסור העתק לועדה המחוזית [5] ועל הועדה המחוזית להודיע לועדות המקומיות שלדעתם נוגעים בתוכנית [6].כמוכן חלה חובה לפרסם את התוכנית באתר של מינהל התיכנון החל מיום מסירתה לוועדות המחוזיות [7].כאמור אין כל חובה לעדכן את האזרח העלול להיפגע מהתוכנית החדשה .
ב"פרשת מועצה אזורית ערבה תיכונה"[8] מעלה השופט אור השערות לשלילת זכותו של הציבור לתכנית מיתאר ארצית, אפשר אולי להשוות תכנית מיתאר ארצית למדיניות שאותה קובעת הממשלה בתחום מסוים להבדילה מביצועה של מדיניות והרי מדיניות אינה ניתנת לתקיפה, אלא אם במדיניות
זאת חורגת הממשלה מסמכותה או שהמדיניות היא כה בלתי סבירה עד שנגע אי-הסבירות שקול כנגד חריגה מסמכות.[9]
מנגנון התכנות של המועצה הארצית לתכנון ובניה
אישור תוכנית מתאר ארצית הינה בסמכות ממשלת ישראל אך האם הממשלה מתעמקת בהליך חקיקה זה ? או שמה בבואה לאשר תוכנית מתאר ארצית מסתמכת הממשלה עד כדי עיוורון על המלצת המועצה הארצית לתכנון ובניה .
עניין חקיקה זריז זה דומה משהוא לסיפטומים של חוק ההסדרים אשר גם הוא ואומנם משיקולים שונים מתקיים בזריזות יתר. מדובר על הליך חקיקה שמקשה מאד על קיומו של דיון מעמיק וממצה ופוגע ביכולת לגבש עמדה [10] עניין אשר בסתירה להיגיון המתבקש מסעיף 125 לתקנון הכנסת [11].
הליך חקיקה חפוז שלא מאפשר זמן לקיום דיון עלול גם לפגום בחקיקה עצמה [12].
נראה כי תהליך תכנון תוכניות ארציות באמצעות המועצה הארצית לתכנון ובניה משמשת את הממשלה כאמצעי להתגברות על מכשולים כגון שיתוף הציבור והתנגדויות , דבר העלול לפגוע באיזון הנדרש מעיקרון הפרדת הרשויות בין הרשות המחוקקת לבין הרשות המבצעת לבין גופי התכנון , במשטר דמוקרטי מתחייב שתהליכי תכנון אשר עלולים לפגוע בציבור מחייבים בשקיפות התהליך ושיתוף הציבור בו. בפרשת רובינשטיין נ' שר הבטחון הדגיש הנשיא ברק שיש להקפיד שהכנסת לא תחרוג מסמכויותיה כך שישמר העיקרון הדמוקרטי[13].
יתכן כי יש המאמינים שהליך תכנוני זה ללא שיתוף הציבור נתפס "כרע הכרחי" לשם קידום תוכניות מתאר ארציות שספק אם חלקן היה מאושר בתהליכי תכנון הרגילים לפיכך יש הטוענים כי יש להותיר בידי הממשלה כלי שלטוני חקיקתי שיאפשר לממשלה לממש את יעדיה ונראה כי סעיף 50 מוכיח עצמו ככלי יעיל לשם כך .אך האם טיעונים אלו גוברים בחשיבותם אל מול חשיבות של עקרון הפרדת הרשויות לצורך פיזור הכוח השלטוני .
לאור טיעונים אלו האם במצב החוקי הקיים אנו נדרשים להתערבותו של בית המשפט לביטולו של סעיף 50 או לפרשנות תכליתית אשר תחייב את המועצה הארצית לשתף את הציבור ולשמוע את התנגדיותיו לתוכנית פלונית אם וכאשר.
על מנת להשיב לשאלה זאת נסרוק תחילה את המסגרת הנורמטיבית החלה על שינוי תוכניות מתאר
סעיף 50 לחוק התכנון והבניה
סעיף 50 לחוק התכנון והבניה שונה הוא במספר מאפיינים מבחינת הליכי התכנון המייחדים אותו בשונה מסעיפים אחרים בחוק מחוק התכנון ואם לדייק כדבר והיפוכו. בבסיס חוק התכנון והבניה עומד עניין שיתוף הציבור כעניין מובנה המייחד אותו ממרבית החוקים שבהן עניין שיתוף הציבור לא מובנה בחוק ויש צורך ליעזר במושגים מינהליים שמתפקידם להגן על זכויות אדם כגון שקיפות וזכות הטיעון .
במאמר זה נדון אפוא בטענות עקרונייות כנגד השימוש במנגנון התכנון לפי סעיף 50 אשר משאיר לשיקול דעתה של המועצה הארצית לתכנון ובניה באם ליידע את הציבור או באם לשתפו בתוכניות שביכולתן להשפיעה על חייו כפי שבמקרה שלפנינו האם ברצונו לקבלת "הזכות להיות מסונוורים " .
ולאחר מכן נדון בטענות של הציבור המתגורר סביב המגדל ועוברי האורך כאשר ברובם הנוסעים בכביש 40 בדרך למצפה רמון כנגש השימוש בהליך תכנוני זה במקרה הבוחן שלפינונו.
סעיף 50 לחוק התכנון והבניה מתאפיין בכך שהינו כלי תכנוני ליצירת תוכניות מתאר במכלול נושאים ומשמש כ"אמצעי סל " לביצוע מדיניות הממשלה בתהליכי תכנון מהירים ובחלקם חריגים כך למשל היוזמה לתוכנית המתאר 10ב ראוי כי היתה יוזמת ע"י הועדה המקומית האמונה על האיזור שהיא מועצה מקומית רמת נגב.כך בהליך תכנוני מקובל וראוי זה גם התיכנון היה מתקיים בועדה המקומית שלפי שיקוליה היתה ממליצה או שלא ממגוון סיבות למועצה הארצית על התוכנית ,הועדה המחוזית היתה מקיימת את כל ההליך בטרם אישור תוכנית מתאר חדשה כמקובל כולל שלב של התנגדויות הנדרש בחוק בו אם המידע בגין המגדל היה נגיש לציבור היה הציבור יכול לגבש את החלטתו לעניין תוכנית זאת אם להסכים לה או להתנגד לה .
עם השנים נראה כי גובר השימוש בתכנון תוכניות מיתאר לא רק לשם צרכים ארציים אלא כפלטפורמה לתוכניות מתאר מקומיות שלא פעם מרחיקות לכת . וכאמצעי לעריכת שינויים תכנוניים , לרבות בנושאים שנויים במחלוקת שהממשלה הייתה מתקשה להעבירם בהליך תכנוני רגיל.
השימוש במנגנון התכנון לתוכניות מתאר ארציות באמצעות המלצת המועצה הארצית לתכנון ובניה מעורר בעייתיות רבה מבחינת הנדרש מהליך דמוקרטי תקין, רבות מהבעיות שמעורר מנגנון נכה זהנובעות מכך שהוא מאופיין באי שיתוף הציבור ובהסתמכות חברי הממשלה על המלצת המועצה הארצית לתכנון ובניה שזו ביכולתה להמליץ לממשלה גם ללא שיתוף הציבור וגם בניגוד לדעתו ע"י הממשלה . באישרור הליך תכנוני זה עולה ביקורת האם התקיים דיון מעמיק וממצה ? אחרת יש בכך בכדי לפגוע ביכולתם של מקבלי ההחלטות לגבש עמדה מבוססת דבר אף הסותר לכאורה את הוראות תקנון הכנסת בדבר הליכי חקיקה לאפשר לחברים לגבש את עמדתם ביישוב דעת לגביי כל דבר חקיקה המונח לפניהם [14]
שיתוף ציבור
זכות הציבור לדעת :
תקופת מלחמת העולם השניה נחקקה בתודעה כתקופת שפל חמורה בהיסטוריה האנושית ואופיינה בהפרות חמורות וקיצוניות של זכויות אדם בסיסיות . הפרות זכויות אדם אלו הובילו לשיתוף פעולה בין לאומי להגנה על זכויות בסיסיות של האדם וכל זאת על מנת ליצור חברה מתוקנת , שיתוף פעולה זה הוביל בשנת 1947 להקמת וועדה לניסוח הכרזה לזכויות אדם.
ההכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם: ביום ה 10 לדצמבר 1948 אימצה העצרת הכללית של האו"ם את ההכרזה כך שכיום ההכרזה לזכויות אדם ההכרזה מהווה מסמך יסוד של הקהילה הבין לאומית לזכויות האדם והאזרח .ההכרזה עצמה, בהיותה החלטה של העצרת הכללית של האו"ם, היא אומנם בגדר המלצה בלבד, ואין לה תוקף משפטי. אולם למרות זאת, תוכן ההכרזה משמש בסיס לעקרונות משפטיים מחייבים במישור הבינלאומי.
אחת מההתבטאויות המפורסמות בהקשר זה נאמרה על ידי משפטן יהודי-אמריקני ושופט בית המשפט העליון של ארצות הברית , לואי דמביץ ברנדייס באומרו: "אור השמש הוא המטהר הטוב ביותר, ואור המנורה הוא השוטר היעיל ביותר" (1914), באומרו כך התווה את עיקרון השקיפות במערכות הציבוריות כתרופה לשחיתות.
בבסיס שיתוף הציבור עומדים שלושה עקרונות משפטיים מרכזיים: עקרון הדמוקרטיזציהשל ההליך המינהלי, זכות הטיעון ועקרון השקיפות [15].
עקרון הדמוקרטיזציה של ההליך המינהלי תומך בשיתופם של היחיד והכלל במעשי השלטון המינהלי ובכלל זה, בין היתר, שמיעת הציבור, גוון מקורות המידע, ריענון.המחשבה, הגברת הסולידריות של היחיד עם הממסד ושמיעת דעתו של הרוב הדומם.
בישראל תחושת הכישלון ממלחמת יום כיפור עוררה אף היה את הצורך לשתף את הציבור בקבלת החלטות מינהליות . מדיניות זאת התפתחה מתחושת הציבור כי קיים חיץ בינו לבין מקבלי ההחלטות וללא חיץ זה יתכן והיה נמנעת תחושת כישלון זאת .
עם העליה הגדולה מברית המועצות לשעבר בשנות ה 90 צומצמה מדיניות שיתוף ציבור זאת בתחום המקרקעין עם הקמת הול"לים (ועדות תכנון לבניה למגורים ולתעשיה) ואשר מטרתן העיקרית זירוז הליכי התכנון בכדי לאפשר בנייה רחבת היקף ליצירת מאות אלפי יחידות דיור חדשות לעולים החדשים ,תוך צמצום שיתוף הציבור בהליכי התכנון.[16]
יסודות הקונסטרוקציה המשפטית אשר ממנה שואב עיקרון שיתוף הציבור את הסמכותו המשפטית מצויה במשפט המנהלי בתחום המשפט הציבורי , שתכליתו הסדרת היחסים בין היחיד למדינה וזאת בשונה מהמשפט הפרטי, שם תכליתו הסדרת מערכות היחסים בין יחידים ללא התערבות המדינה .
השופט מ' חשין הגדיר את עיקרון השקיפות ושיתוף הציבור כאינטרס נעלה [17] ושמין הראוי שהיחיד והציבור ידעו מראש [18]כיצד מתכננים לשנות את הסביבה , השופט א' מצא אף כי היה בדעת מיעוט הסכים לחשיבות עיקרונות אלו .[19]
שיתוף ציבור בהליכי התכנון
שיתוף הציבור בהליכי התכנון משקף מדיניות תקינה של ההליך התכנוני[20], מטרתו להעניק לציבור הזדמנות להשפיע על התהליך התכנוני ובכך לכבד את זכויותיו הבסיסיות הטבעיות והדמוקרטיות להיות שותף לגורלו.כמוכן כלי זה יש בו בכדי לקצר את ההליך התכנוני ולהקטין את מספר ההתנגדויות לתוכנית החדשה בהנחה כי תוכננה עם הציבור ולא התעלמה מדעותיו.לחשיבות הליך שיתוף הציבור המחוקק מצא לנכון לחייב בחוק ואף קבע כללים לעניין איתור הציבור הרלוונטי, אופן הפניה וכיצד תימסר ההודעה על כך ,כבר אומר כי בעניין זה הוראות המחוקק מיושנות ומבוססות על פרסום בעיתונים שכידוע הינו כלי תקשורת מיושן שמעטים נחשפים לו וכן דרך הפרסום מילולית הגורמת להצפת מידע ויש שאומרים שהדבר נעשה בכוונה וזאת לצאת ידי חובה ובכך לצמצם את התנגדויות הציבור לתוכניות שכנראה לא היה מסכים להם , נושא בעיתי זה נושא את הכותרת "הנגשת המידע " .לאחר צבירת ניסיון בשנות השמונים בהליכי שיתוף ציבור התפתחה ביקורת שהעלתה בעיקר כשלים לעניין מיהו הציבור שאותו צריך לשתף.
עקרון ההשתתפות הציבור בהליך התכנון מחייב, איפא, הליך תכנון שבו תהיה לציבור הזדמנות נאותה והוגנת להשתתףבהליך התכנוני, אולם האם די במתן האפשרות כדי לעמוד בדרישה לשיתוף הציבור בכדי לעמוד בדרישה להעניק לציבור הזדמנות נאותה והוגנת , ניקח למשל מקרה בו מתקיימות כל הדרישות הפורמליות של הליך התכנון אולם התכנון לא נגיש ולא מובן לציבור כך שהאזרח או הציבור אינם יכולים לדעת כלל על מה המדובר ולכן במבחן המהותי לא ניתנה להם כל אפשרות לעמוד על מהות התכנון נראה כי גם זהוא פגם היורד לשורש ההליך אשר יצדיק התערבות שיפוטית . פגם זה מרוקן מתוכן את זכותו של האזרח להשתתף בתכנון ולהביע את עמדתו שכן מה תועיל להם הזכות להשתתף כשאין להם כל יכולת לדעת על מה מתוכנן .
ביקורת שיפוטית על הליכים פרלמנטרים
בית המשפט לא ימהר להפעיל ביקורת שיפוטית על פעילות המחוקק, כדברי השופט חשין [21] בית המשפט הקים סביב עצמו סייגים, ריסונים וכבלים לעט שמתבקש הוא להפעיל סמכות יקוח על הכנסת ועל רשויותיה.או כדברי השופט ברק(כתוארו דאז) התערבות בהליכים פנים פרלמנטרים רק במקרה של פגיעה ניכרת שיש בה פגיעה בערכים מהותיים של המשטר החוקתי. כמוכן השופט אור
[22] רק במקרים נדירים של פגם היורד לשורשו של העניין וכך שנבחן לפי עוצמת הפגיעה בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי[23] שימוש בהליכי חקיקה מזורזים אין בהם מספיק בכדיי לטעון לבטלוטו משל חוק
עקרון הפרדת הרשויות
מדובר בהליך תכנוני המקשה על קיום פיקוח ובקרה אפקטיביים על ההליך התכנוני על ידי הציבור ובעיקר מבטל את האיזונים המצויים בעיקרון הרדת הרשויות ,הליך תכנוני זה אינו מתאפיין רק בכך שנידונים במסגרתו נושאים מגוונים הליך זה מתאפיין אף בכך שתוכניות מתאר ארציות אלו מומלצות לאישור ע"י הממשלה וזאת ללא כל דיון בועדות הרלוונטיות שהנושא נמצא בתחום טיפולן ומומחיותן.
נראה כי סעיף 50 לחוק התכנון והבניה הפך לכלי שלטוני ייחודיע המאפשר לממשלה לזרז הליכי תכנון ע"י התגברות על הליכי תכנון כגון התנגדויות של הציבור וגופים רלוונטים ,וכך ליזום תוכניות ולאשר תוכניות מתאר ארציות ולא רק כי הרי מי בכוחו למנוע הכללת תוכנית מקומית כארצית , וכל זאת ללא דיון שיטתי פיקוח ובקרה הולמים תוך הסתמכות על הרוב הקואליציוני של הממשלה שהרי כך יכולים לתכנן ולאשר כל דבר העולה בראשם .
הליך זה עלול לפגוע באיזון הנדרש על פי עיקרון הפרדת הרשויות בין הרשות המבצעת לבין רשויות התכנון , במשטר דמוקרטי אמיתי מחייב שתכנון יבוצע הלכה למעשה ברשויות התכנון בד בבד כאשר התכנון מבוצע בידיעת הציבור ובשיתופו המלא .
המדינה המינהלית :מימוש המדיניות והחלטות השלטון במדינות דמוקרטיות כרוך במתן סמכויות נרחבות בידי המינהל הציבורי . במאה העשרים התפתח מודל המדינה המינהלית ויש דעות הראות במודל זה כאיום על הדמוקרטיה .[24] לפרט בד"כ אין יכולת להשפיע ע ל החלטות של מוסדות מינהליים , מערכות אלו לא מתייחסות לרצונותיו וליחודו של האדם .דברים אלו סותרים את העקרון שמקור כוחו של השלטון הדמוקרטי הוא האזרח ושעומדות לו זכויות יסוד .מצב שכיח של אצילת
סמכויות לפקידים לחקיקה משנה שאינם נבחרי ציבור . כאשר גבולות הגיזרה רחבות הם מעניקות שיקול דעת רחב כאשר הלכה למעשה בכך הן קובעות את הנורמות . ריבוי הסמכויות המינהליות אף יצר שפיטה מנהלית רגון ועדות ערר עניין אשר פוגע אף בעיקרון הפרדת הרשויות. קימות מספר טענות מסורתיות לליגיטימיות הדמוקרטית של המדינה המינהלית האחת נובעת מעיקרון חוקיות המינהל כך שפעילותן כפופה למסגרת שקבע המחוקק הראשי ובמקרה של חריגה אין לה תוקף .טענה אחרת שואבת כוחה מכך שההחלטות המוסדות המינהליים כפפוים לביקורת שיפוטית . אך ככול שהסמכות שניתנה רחבה יותר כך הכפיפות הפורמלית משמעותית פחות . כמוכן נגישות הפרט למערכת המשפט מוגבלת מסיבות של פערי מידע ואמצעיים כלכליים וזאת בנוסף לחוסר מומחיות של בתי המשפט בעיניינים ובנוסף לכך לא נראה כי שיקולים דמוקרטיים אשר יכילו את רצון הציבור יהוו טענות בעלי משקל בביקורת שיפוטית זאת .
המסגרת הנורמטיבית
הליכי התכנון לתוכניות מתאר מעוגנות בסעיפים ….לחוק התכנון והבניה
עיקרון השקיפות
במטרה לשפר את ביצוע מדיניות הממשלה ולחזק את אמון הציבור במערכת המממשלה הממשלה תפעל לגיבוש מדיניות לשיתוף הציבור בתהליכי תכנון וביצוע מכרזים [25] ולמרות החלטת ממשלה זאת נראה כי ההחלטה לא מחלחלת לכל זרועות השלטון דוגמה למקרים אלו ניתן למצוא בקבלת עתירת העיתון גלובס בה החליטה כבוד שופטת בית המשפט המחוזי בתל אביב, ד“ר מיכל אגמון-גונן, כי על משרד האוצר ורשות המסים להעביר תוך שבעה ימים לידי העיתון ”גלובס“ מידע על אודות
החברות שקיבלו הטבות מס לפי חוק עידוד השקעות הון בשנים 2012-2006 ,לרבות גובה ההטבות שניתנו להן. בנימוק ההחלטה , עמד בית המשפט על כך שהבסיס הרעיוני לחוק חופש המידע, ניצב על שלושה אדנים: ראשית, הגשמתה של הזכות החוקתית לחופש הביטוי על מנת ליצור שוק דעות ורעיונות חופשי. שנית, תפיסה הרואה בשלטון נאמן הציבור ובמידע המוחזק על ידו כקניינו של
הציבור. ושלישית, קיום ביקורת ציבורית אפקטיבית על רשויות השלטון [26] דוגמה נוספת ניתן למצוא בהחלטת בית המשפט העליון, לפיה על משרד החינוך לפרסם את נתוני בחינות המיצ“ב בשלוש השנים האחרונות כשהם מפולחים לפי יישובים ובתי ספר .[27]בפסיקתו, מותח בית המשפט העליון ביקורת חריפה על התנהלות משרד החינוך ומדגיש כי הרשות ”… סבורה – באופן פטרנליסטי כך יש לומר – כי מוטב לו לציבור שלא יהא חשוף למידע משיהיה חשוף לו… המידע הוא קניינו של הציבור וכי הרשות מחזיקה בו בנאמנות עד שאין היא רשאית להחליט עבורו אם חשיפה למידע תשרת אותו אם לא". אין די בעצם חשיפת המידע בלבד בכדי להביא להגשמת מטרת השקיפות, שהיא שיתוף הציבור במהלכי השלטון ובקרה ציבורית על מהלכיו. הררי נתונים ומידע גולמי שיועמדו לרשות הציבור יביאו אך להצפתו במידע זה, ללא יכולת אמתית של הבנת הנתונים ומשמעותם בפועל.
ייצוג מידע (representation)
הגשת מידע לציבור בגין תוכנית מתאר חדשה נדרש כי תוגש ותהיה נגישה לציבור בהתאם לצורך כל מקרה לגופו. ייתכן ובמקרים שונים אף נדרש לעצב את המידע בהתאם, כך שיהיה נגיש ומובן לקהל היעד העלול להיפגע מאישרור התוכנית החדשה , יש אף לצאת מההרגלים הישנים המאופיינים בהיצף המידע אשר ברובו בד"כ לא רלוונטי ופוגע ביכולת הציבור לגבש החלטה ואף בלא מעט מקרים עודף המידע יש בו כדי לשתק את האזרחים כך שלא יעשו דבר.
כלל נהוג היום להבחין בין סוגים שונים של ייצוג מידע בכדי להגיש את המידע בצורה המתאימה ביותר לקהל היעד . ויש לבחון דרכים שונות לייצוג המידע : ייצוג מידע חזותי, ייצוג מידע טקסטואלי,
ייצוג מידע קולי וייצוג מידע מולטי-מודאלי (משולב).[28]
ייצוג ויזואלי/חזותי
כשם שהמקורות התנכיים טוב מראה עיניים[29] מדגישים את החשיבות המראה הישיר והבלתי אמצעי להנגשת המידע באופן חזותית הנראת לעין מידע המאפשר לציבור להבין את המסר ללא צורך לטבוע בים של מידע כתוב אפשרויות הנכללות בקטגוריה זאת ציור, תרשים קומיקס, , תצלום, כרזה, דיאגראמות, גרפים, שרטוטים למיניהם (תכנית אדריכלית, שרטוט מבנה) .
ייצוג מידע מולטי מודאלי (משולב)
הגשת מידע באופן המשלב בין שני סוגים, או יותר, של ייצוגי מידע. לדוגמה: סרט, אנימציה,
ייצוג מידע טקסטואלי/מילולי
מאז חוקק חוק התכנון והבניה על הוראותיו התמקדה הגשת המידע באופן מילולי טקסטואלי ובכדי להבינו על הציבור לקרוא את הטקסט ולהבינו
ייצוג מידע קולי הגשת מידע באופן המדגיש את הקול , מצריך הקשבה
ומחייב שימוש בחוש השמע. לדוגמה: שידור רדיו, הקלטה של דיוני הוועדה ושליחתם לציבור בכלל ולציבור העלול להיפגע בפרט ,דרך נוספת הקלטת דברי האדריכל והעלתם לאתר הועדה המקומית והמחוזית .
עילת הסבירות
עילת הסבירות המסורתית בוחנת אם החלטה או פעילות מינהלית לוקה בחוסר סבירות משיקולים זרים ,אפליה וכו' אולם לאחרונה עילת הסבירות מתפקדת כעילה עצמאית לביקורת שיפוטית על החלטות ופעולות הרשויות המינהליות .
שופט בית המשפט העליון צבי ברנזון, צידד בגישה כי בית המשפט אינו בוחן את יעילות או התבונה של ההחלטה המינהלית ואינו מציב את שיקול דעתו במקומה של הרשות ורק חקיקת משנה שאינה מתקבלת על הדעת [30] ונראה בה שנתקבלה בלא סמכות תעבור ביקורת שיפוטית .עם השנים
התפתחה עילת הסבירות כעילה עצמאית והתפתח מושג מתחם הסבירות ואיזון האינטרסים כדברי השופט מאיר שמגר
"לשיקולים הרלבנטיים השונים יוחס משקל בפרופורציה כה מעוותת ביניהם לבין עצמם, עד שהמסקנה הסופית הפכה מופרכת מעיקרה ובשל כך לבלתי-סבירה לחלוטין"[31]
בפרשת דפי זהב[32] עלתה מחלוקת בין הנשיא דאז משה לנדוי לבין השופט אהרון ברק אשר האחרון צידד בטענת הסבירות כטענה מרכזית ומנגד התנגד השופט לנדוי בטענה כי על השופט יהיה לעשות את מלאכת הפקיד ואין לא עיניין בכך .
פסק הדין המרכזי שביסס את הגישה החדשה המרחיבה את השימוש בעילת הסבירות, היה פסק הדין בעניין דפי זהב[. ובו עלתה המחלוקת בין נשיא בית המשפט העליון דאז משה לנדוי לבין השופט אהרון ברק, בפסק הדין העלה ברק את מספר כללים שניסח בפרשת מרכז הקבלנים[33] :
א. העילה תשמש גם ללא הצטרפות לעילות המסורתיות של שקילת שיקולים זרים, אפליה וכדומה. ב. בית המשפט לא יבחן מה סביר ונכון בעיניו אלא מהו המעשה הסביר מבחינה אובייקטיבית; איזו פעולה יכולה להיעשות בידי "עובד הציבור הסביר".
ג. פעולה מינהלית תיפסל מעילה זו רק אם קבע בית המשפט שהיא בלתי סבירה באופן 'קיצוני ומהותי'.
ד. כאשר יקבע בית המשפט כי לא ניתן המשקל הראוי לכל אחד מהשיקולים הרלוונטיים שבפני הרשות, תיפסל ההחלטה בשל חוסר סבירות
גישתו של ברק בעיניין טענת הסבירות הפכה לנורמה השלטת[34].
עילת אי הסבירות, ובמיוחד בגירסתה המורחבת בשנות השמונים, ספגה ביקורת לאורך השנים באקדמיה ובמערכת המשפט וכן מצידם של נבחרי ציבור, אשר ראו בשימוש בעילה חריגה מתפקידו של בית המשפט כמופקד על שמירת החוק וחדירה לתחום האחריות
והסמכויות של הממשלה. לעומת המבקרים התייצבו משפטנים התומכים בשימוש בעילה, אלו נימקו את תמיכתם בשמירה על זכויות האדם והמינהל התקין.
[1] https://www.gov.il/he/Departments/policies/2008_des3338
[2] חוק התכנון והבניה סעיף 49 (תיקון מס' 19) תשמ"ב-1982 (3)
[3] חוק התכנון והבניה סעיף 49 (תיקון מס' 19) תשמ"ב-1982 (6)
[4] חוק התכנון והבניה סעיף 50 עריכת התכנית (תיקון מס' 103 הוראת שעה), תשע"ה-2015
[5] חוק התכנון והבניה סעיף 52 א מסירת העתק לועדות המחוזיות (תיקון מס' 103 הוראת שעה), תשע"ה-2015
[6] חוק התכנון והבניה סעיף 52 ב (תיקון מס' 43) תשנ"ה-1995
[7] חוק התכנון והבניה סעיף 52 ג (תיקון מס' 43) תשנ"ה-1995
[8] בג"ץ 594/89 מועצה אזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית לתיכנון ולבנייה
[9] בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, נה(5) 673 (2001)
[10] בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל
[11] בג"ץ 410/91 בלום נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מו(2), 201,207
[12] בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל נ' ממשלת ישראל
[13] 3267/97 רובינשטיין נ' שר הבטחון פ"ד נב(5) 481 עמ' 511
[14] סעיף 125 לתקנון הכנסת
[15] חוק התכנון והבנייה: שיתוף הציבור בהליכי התכנון ד"ר בועז ברזילי, שמאי מקרקעין מקרקעין יד/4, אוקטובר 2015, הוצאת רונן
[16] חוק התכנון והבנייה: שיתוף הציבור בהליכי התכנון ד"ר בועז ברזילי, שמאי מקרקעין מקרקעין יד/4, אוקטובר 2015, הוצאת רונן
[17] פיסקה 46 לפסק דינו של השופט מ' חשין עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין
[18] הדגשה לא במקור
[19] עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין
[20] חוק התכנון והבניה: שיתוף ציבור בהליכי התכנון ד"ר בועז ברזילי שמאי מקרקעין
[21] בג"ץ 971/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת, פ"ד נו(6) 117, 140
[22] בג"ץ 8238/96 אבו עראר נ' שר הפנים פ"ד נב(4) 26, 35
[24] דפנה ברק ארז האתגר הדמוקרטי של המשפט המנהלי עיוני משפט כד (2)(דצמבר 2000), 412-369
[25] החלטת ממשלה מס ' 4515 מיום 01.04.2012
[26] עת“מ 13-03-27344 – גלובס פבלישר עיתונות 1983 בע“מ נ‘ רשות המיסים עניינים מנהליים – תל-אביב-יפו, מיכל אגמון-גונן, מתאריך 2013.07.08.
[27] עע“מ 12/1245
[28] מידענות מתווה לפיתוח תהליכים מידעניים במהלך הלמידה של תחומי הדעת להתנהלות לומדים בסביבה תירת מידע . המזכירות הפדגוגית ,האגף לתכנון ולפיתוח תכניות לימודים.
[29] קהלת ו',ט
[30] ע"א 311/57 היועץ המשפטי לממשלה נ' מ. דיזנגוף ושות' (שיט) בע"מ ואח' , יג 1026 (1959)
[31] בג"ץ 156/75 פאוזי דקה נ' שר התחבורה, ל(2) 094 (1976)
[32] בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, לה(1) 421 (1980)
[33] בג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל, ואח' נ' ממשלת ישראל, לד(3) 729 (1980)
[34] מרגית כהן, עילת אי הסבירות במשפט המינהלי: היבטים השוואתיים והערות נורמטיביות אחדות בתוך: ספר אור (2013). עמ', 796